王威

辽阔的地域和优越的自然条件造就了我国众多独特的自然旅游资源，为旅游业带来广阔发展前景。但旅游业在蓬勃发展的同时，自然风景区的安全事故也不容忽视。

在处置自然风景区安全事故的过程中，救援力量的响应时间和救援能力是不可忽视的因素。对此，笔者从自然风景区的特点和经营模式出发，分析应急救援方面存在的问题，就如何提升其应急能力进行探讨。

存在问题

自然风景区的地理位置和特点要求提升应急管理能力。许多景区面积大，远离城区，导致应急救援难度大。自然资源景区地质地情陡、峻、险、奇，极易发生崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，对游客人身安全及部分旅游设施安全带来一定程度的威胁。

自然风景区的经营管理体制不统一，多种模式并存。我国自然风景区的经营管理体制分为政府专营和企业经营模式。

政府专营模式是由政府成立的机构、地方人民政府或管委会对景区进行日常管理。实行这种经营管理模式的自然风景区一般由当地政府向所在省级消防救援机构申请设立消防救援支队、消防救援大队或消防救援站。但由于一些景区的主管部门对应急管理工作的认识不到位，只有少数自然风景区的主管部门设立了专职国家救援力量。

租赁承包管理模式是政府将旅游风景区以相应的价格承包给企业或者个人，由企业负责景区管理维护，景区的全部收入归企业，企业自负盈亏。虽然大部分企业在经营景区时都建立了企业消防救援队伍，并制定安全制度、编制应急预案等，但很多景区的企业消防救援队伍都由景区的保卫处人员兼职。在旅游景区发生灾害事故时，景区的安全管理部门或指挥中心只能按照事故性质开展初步的应急救援处置工作。因此，旅游景区管理部门在协调其他与突发事故应急管理相关部门时能力较弱，效率较低。

景区应急管理机制不完善，应急救援能力较低。大多数企业经营的景区成立了以董事长或总经理为首的应急处置工作领导小组和办事机构，建立了企业法定代表人总体负责、分管领导具体负责、部门分工负责的应急管理体制；成立了应急指挥部，下设办公室和资源协调行动组、救援行动组、通讯联络组、后勤保障组、资金保障组等。有的景区应急管理机构仅设置集团公司一级，没有延深分公司、子公司，造成部分景区的应急管理工作还处于空白状态。有的景区虽然逐级设立了机构，但职责界定不清晰，责任不落实，程序不健全，应急响应和处置效率不高。

部分企业经营景区对救援队伍基础建设重视不够，缺乏必要的训练场地和设施，缺乏专业人才，企业应急救援队伍数量较少。由于应急救援工作资金投入不足，导致风险监测设备落后，先进监测设备紧缺。很多景区的应急救援设备陈旧，救援车辆亟待更新，难以应对重大或复杂事故灾难。

建议措施

建立“三位一体”的应急救援体系。许多自然风景区的救援体系单一，完全依靠政府的专业救援队伍，忽视企业救援队伍建设。对此，应当以国家消防救援队伍为骨干力量，加强企业专业救援力量和社会救援力量建设，形成“三位一体”的自然资源旅游景区的应急救援体系。以泰山风景名胜区消防救援大队为例，在景区消防安全重点单位建立微型消防站，以微型消防站为载体，以景区护林员、网格员等业务骨干为主要力量组建企业兼职应急救援队伍，并与泰山景区管委专职消防队建立应急联动机制，形成多点联动、协同配合的作战模式。成立已27年的泰山消防救援站先后参与抢险救援3300余次，救助遇险游客3000余人，挽救了600多条生命。

保障应急救援专项资金投入。要加大应急救援投入，配备先进的地质灾害监测设备，提升地质灾害应急保障能力。加强应急设施、景区服务平台建设，建立应急疏散救援通道、应急避难场所、应急水源、救灾物资储备库，健全应急转移疏散综合指挥体系，提高应急处置水平。自然风景区要设立专项资金，保障救援装备的持续投入和正常运行维护，保障充足的应急救援物资储备。例如，在应急经费保障方面，黄果树旅游区管理委员会根据职能部门工作需要，匹配相应的专项经费。同时，黄果树旅游区管理委员会规定将每年预算一般公共预算支出的1%作为突发情况应急预备费用，2020年的应急救援保障工作经费达276万元。如果发生重大突发事件，超出专项经费范围的，则启动预备经费作为重大突发事件的应急保障经费。

政企联合建立应急救援指挥机构。在应急指挥方面，应该将日常状况下的指挥机制与重大突发事件下的指挥机制进行区分，根据突发事件等级进行划分，明确相应的指挥体系。对一定级别以下的事故，将指挥权力适当下放给职能部门，由职能部门负责处理，缩减请示报告环节，提高工作效率。同时，要建立健全重大突发事件应急指挥机制，增强指挥决策的科学性和专业性，提高灾害事故的应急救援处置效率。比如，在重大灾害应急救援处置过程中，黄果树旅游区管理委员会与黄果树旅游集团联合成立应急指挥领导小组，小组组长由黄果树旅游区管委会、黄果树旅游集团公司主要负责人担任，相关职能部门负责人担任小组成员。该景区厘清了政府主管部门和旅游企业在应急救援过程中的工作职责，并建立领导小组运行机制。在重大灾害事故救援处置时，企业与政府主管部门能够共同协商决策战略，统筹调动政府、企业的资源和力量开展救援处置工作。

购买社会救援力量服务，建立先救后补激励机制。自然风景区旅游服务的季节性特点导致淡季和旺季存在较大差异，旅游旺季的应急救援工作压力大，可能出现旅游景区的应急救援力量短缺的问题。对此，自然风景区应借助应急管理部门建立的社会应急力量救援协调系统，开展社会救援力量调查摸底，与本地组织能力强、救援水平高的社会救援力量建立合作，有效补充政府应急救援力量的不足，促进社会资源的更好整合，进而激发志愿者的社会责任感，实现更好的应急救援效果。自然风景区对社会救援力量可以建立购买服务和先救后补激励机制。黄山市山岳型景区对擅自进入黄山全市未开发开放区域的人员实施救援后，可以向获救者收取符合规定的各项费用。有偿救援费用包含救援过程中产生的劳务、院前救治、交通、意外保险、后勤保障、引入第三方救援力量等费用。按规定收取的合理费用可以补偿给社会救援力量，鼓励更多的社会救援力量加入自然风景区救援队伍，充实救援力量。

作者单位 ：华北科技学院  

原文刊登于2023年3月16日第7版